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《中华人民共和国注册会计师法修订草案(征求
发布时间:2021-10-27

  【摘要】财政部进入下方发关于《中华人民共和国注册会计师法修订草案(征求意见稿)》向社会公开征求意见的通知,《中华人民共和国注册会计师法修订草案(征求意见稿)》修订说明具体内容如下:

  为了贯彻落实党中央、国务院决策部署,按照《国务院办公厅关于进一步规范财务审计秩序 促进注册会计师行业健康发展的意见》(以下简称《意见》)要求,根据立法计划,财政部加快推进《中华人民共和国注册会计师法》(以下简称注册会计师法)修订工作,形成了《中华人民共和国注册会计师法修订草案(征求意见稿)》(以下简称草案)。现将有关情况说明如下:

  为了加强注册会计师行业管理,发挥注册会计师在社会经济活动中的基础服务作用,1993年10月第八届全国人大常委会第四次会议通过并发布了注册会计师法,于1994年1月起施行。2014年8月,配合行政审批制度改革,第十二届全国人大常委会第十次会议对注册会计师法进行了局部修正。现行注册会计师法为整个行业的恢复重建和规范发展提供了基本依据,做出了重要贡献。随着我国全面深化改革持续推进,注册会计师行业也面临着新的形势和挑战。习总书记多次对行业改革发展作出重要指示批示,就加强会计审计机构和专业化队伍建设、发挥财会监督作用等作出一系列重要论述,为行业发展提供了根本遵循。本次修订紧紧围绕贯彻落实习总书记重要指示批示精神和党中央、国务院的决策部署,按照“从严监管、从严执法,归位尽责,协同发力”的原则,坚持规范与发展并重,治标与治本结合,注重将实践证明行之有效的经验做法上升为法律,推动建立促进行业健康发展的长效机制。

  (一)修订注册会计师法是贯彻落实党中央决策部署、进一步规范财务审计秩序的重要举措。

  党中央、国务院领导多次对整治财务审计秩序、遏制财务造假作出重要指示批示。2021年8月,国务院办公厅发布了《意见》,明确要求“加快推进注册会计师行业法律和基础制度建设”,“推动加快修订注册会计师法,进一步完善行政强制措施、丰富监管工具、细化处罚标准、加大处罚力度”。因此,有必要通过修订注册会计师法,将党中央、国务院决策部署落实落细,为规范财务审计秩序、提升审计质量提供法律制度保障。

  一是坚持从严监管、从严执法的需要。总体上看,我国注册会计师行业整体规模持续增长,行业发展呈现向好态势,但同时也存在“看门人”职责履行不到位的问题,部分从业人员风险意识、责任意识不强,挂名执业、网络售卖审计报告、超出胜任能力执业、无证经营等违法违规执业问题客观存在。为加强对行业“潜规则”的整治,推动建立制度化、常态化的长效机制,需要在法律中加强顶层设计,建立以日常监管和重点检查相结合为基础,以信用监管为保障的监督管理机制;需要强化社会公众的监督功能,健全优化检举制度;需要明确对各类新出现的违法违规行为的行政处罚措施,形成严惩重罚的监管态势。

  二是提升特定实体审计质量的需要。当前,我国资本市场会计审计违法违规问题仍较突出。证券审计业务备案制改革实施后,一些实力较弱、规模较小的会计师事务所进入资本市场,独立性不强、胜任能力不足、审计质量不高、损害行业声誉的风险加大。除资本市场外,会计师事务所审计业务还包括中央企业决算审计、金融机构年审、城投债年审、银行间市场发债审计等涉及公众利益的领域,易引发系统性风险。因此,有必要在注册会计师法中对上述特定实体的审计业务作出专门规定,提出更高要求,加强事中事后监管。

  三是适应对外开放和跨境监管的需要。我国加入世贸组织以来,会计服务市场开放程度保持较高水平,在考试、注册和执业等方面,对境外人员已经实现国民待遇。随着我国资本市场开放程度不断提高,越来越多的境外机构申请在中国境内发行债券、股票,由此带来的跨境会计审计问题需要从法律层面予以规范。为适应我国对外开放形势,亟需针对跨境监管合作等事项,提出相应措施,压实法律责任。

  (二)修订注册会计师法是建立行业健康发展长效机制、实现规范与发展并重的客观要求。

  党的十九大报告提出,要“加快发展现代服务业,瞄准国际标准提高水平”。截至2021年8月,全国共有执业注册会计师11万多人,会计师事务所8800多家(不含分所),行业2020年度业务收入超过人民币1100亿元,注册会计师执业水平和服务能力稳步提高,已成为服务我国经济社会发展的重要力量。在从严监管、从严执法的同时,有必要通过修订注册会计师法,完善内部治理,优化外部环境,提升行业服务水平和综合实力,促进行业长远健康发展。

  一是加强会计师事务所内部治理的要求。我国资本市场和注册会计师行业起步较晚,在做大做强的政策引导下,通过合并重组等方式,行业实现了快速发展壮大。但是,部分会计师事务所内部整合不够,一味追求规模扩张,实行“分灶吃饭”的管理模式,收入分配、合伙人晋升等更多地同业务承接挂钩,执业质量因素考虑不足,对独立性和执业质量造成负面影响,不仅制约会计师事务所做强做优,更无法保障事务所整体执业质量,为事务所健康发展埋下了隐患。需要在法律中明确一体化管理要求,引导会计师事务所强化内部治理,切实练好“内功”。

  二是营造良好外部执业环境的要求。近年来曝光的财务造假和审计失败案例,大部分都涉及函证不实,特别是供应商、金融机构等参与造假问题突出,引发市场和公众的广泛关注。需要在法律中明确相关单位在函证中的义务和法律责任,加大对提供虚假证明行为的责任追究力度。此外,行业低价恶性竞争愈演愈烈,直接导致审计资源投入不足、审计质量低下,并长远影响行业的人才吸引力和可持续健康发展,急需通过立法,推动建立以质量为导向的会计师事务所选聘机制。

  三是完善民事责任承担机制的要求。近年来证券虚假陈述诉讼快速增多,会计师事务所承担民事责任有不断加大加重的趋势,存在的主要问题包括:对企业会计责任和会计师事务所审计责任的界定不够合理;不区分过错程度,注册会计师普遍承担连带赔偿责任等。多名全国人大代表和政协委员对此高度关注,提出关于完善注册会计师民事法律责任的提案和建议,唿吁将建立“过罚相当”的民事责任承担机制列为此次修订注册会计师法的重点问题。

  (三)修订注册会计师法是顺应行业发展新形势、将行之有效的经验做法上升为法律的内在需要。

  近年来,在党中央、国务院的统一部署下,财政部门认真贯彻落实“放管服”改革精神,不断探索注册会计师行业监管工作的理念、思路、方法,在优化组织形式、完善管理体制、提升信息化水平等方面进行了有益尝试,有必要通过修订注册会计师法,将工作实践中探索出的行之有效的经验做法上升为法律规定。

  一是优化会计师事务所组织形式的需要。会计师事务所作为以人力资本为主的专业服务机构,采用合伙制组织形式是优化治理结构、提高执业质量的重要保障,也是国际主流发展趋势。在有限责任组织形式下,会计师事务所仅以出资额承担有限责任,而且弱化了注册会计师个人赔偿责任,既不利于保护投资者利益,也不利于会计师事务所提高风险意识。近年来,财政部出台了多项支持合伙制会计师事务所发展的政策,新设立的有限责任会计师事务所的数量大大降低,逐步取消有限责任会计师事务所已成为行业的普遍共识。有必要从法律上进一步推动会计师组织形式的优化。

  二是理顺注册会计师行业管理体制的需要。财政部作为行业主管部门,在依法加强行政监管的同时,注重发挥注册会计师协会的作用,形成了行政监管与行业自律相互协同的行业管理体制。为了理顺政府部门和行业协会的关系,需要进一步完善注册会计师行业治理体系,并保持行业管理体制的相对稳定,以便“归位尽责、协同发力”。同时,随着行业规模的不断扩大,业务种类的不断增多,需要进一步统筹监管资源,协调各级财政部门的监管职责,实现“监管下沉”,压实地方财政部门的监管责任。根据会计师事务所“无证经营”整治工作有关情况,借鉴律师行业的成熟做法,取消会计师事务所工商登记,进一步简化市场主体准入的登记审批环节,便利会计师事务所依法开办执业。

  三是提升信息化监管水平的需要。自2006年财政会计行业管理系统上线以来,逐步实现了注册会计师注册、会计师事务所执业许可、从事证券业务备案、年度业务报备等各项业务的网上办理。为进一步提升信息化水平,有效减轻群众负担,实现一次报送、信息共享,需要将现有的信息化监管措施固化在法律中,将注册会计师全国统一考试、从事特定实体审计会计师事务所备案、行业信用管理等事项纳入统一监管信息平台,进行动态管理和实时监测,提高服务效能。

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